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如何认定“以审计结论作为工程结算的依据”?——以最高人民法院案例为视角

发布人:法言法语

来源:广州仲裁委员会

2019-06-30 20:29:21

我国《审计法》第二十二条规定,审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。

对于此类项目,是按照建设单位与施工单位(分包的情况下还有总承包单位和分包单位)签订的合同进行结算,还是按照审计机关的审计结果进行结算,长久以来存在争议。

一方面,由于政府投资的建设项目的特殊性,从公共利益出发,以审计价格作为结算依据是规范国有资金使用、防范国有资产流失最直接的手段。

另一方面,国家对建设单位的审计行为和平等主体之间的施工合同是不同的法律关系。如果通过审计发现确有对工程结算款高估冒算行为,完全可以适用民事法律规定中的撤销、无效等有关条款,涉及刑事犯罪的可移交刑事处理。一些政府投资工程的建设单位以等候审计结果为由拖延工程结算时间,进而拖延支付工程款,会引起连锁的不良反应。

争议的关键在于如何处理国家对于政府投资项目的管理秩序和双方当事人之间的民事关系。在市场经济深入人心及政府治理水平提高的背景下,行政管理行为不应该直接介入市场交易在一定程度上已经是共识,从法理的角度,政府管理行为和民事关系属于不同的法律关系,在调整对象、方式、法律后果等方面均存在不同,因此,结算应以工程合同双方当事人自治为原则,而行政管理对于民事关系的介入,需要当事人的明确授权。也就是说,具体如何结算,需要考察合同对于结算的具体约定及履行情况。

一、呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案  载《民事审判指导与参考》(2012 年第4 期)

河北路桥公司所施工路面工程分验合格后,于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。双方于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后,核定工程总造价为105243288元。但由于本案涉及的呼和浩特市二环路工程作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程,属于国有投资项目,按照相关法律和政府财政支付的规定和要求,需要进行审计。呼和浩特公路公司主张,应以审计结论作为计算工程款的依据。而河北路桥公司主张,应以双方当事人的约定为准。

最高人民法院认为:双方已就应支付的工程款总价形成合意,这是双方真实意思的表示,且没有违反法律的禁止性规定,对双方均具有约束力。因此,绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用,缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定,将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看,审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确,因为建设单位提交的相关材料不全面,故无法出具客观真实的审计报告。因此,绕城公路公司的上诉主张,既缺乏合同依据,也缺乏法律依据,应不予支持。

从上述案例可以看出,第一,审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,属于纵向的行政管理关系,建设单位与施工单位的合同效力及履行属于横向的平等主体之间的民事关系,审计结果并不当然地影响施工合同的结算。第二,对于建设工程的结算,应遵循意思自治原则,按照双方当事人在合同中约定的结算方式执行,如果双方并未明确约定以审计结果作为工程款结算依据,则不能以审计结果代替。第三,审计结果不宜作为结算依据,与其客观性也有一定的关系,特别是,施工方具有较完备的结算资料,但其并非被审计的对象,也无权提出抗辩或救济,审计结果直接适用于施工方往往对其不公平。

最高院在另一个案例中,对于公法与私法关系、合同相对性作出了更为详细的阐述。

二、中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷案(2012)民提字第205号

中铁十九局与重庆建工集团签订分包合同,约定“最终结算价按照业主审计为准”。道路工程竣工后,重庆市经开区监察审计局委托西恒公司进行竣工结算审核。以该审核报告为基础,重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算,双方签订协议并已大部分履行。之后,重庆市审计局以业主土储中心为被审计单位,对道路工程竣工决算进行审计,责令土储中心核减该工程结算价款15481440.93元。按土储中心的要求,重庆建工集团已经扣还了部分款项。中铁十九局与重庆建工集团对应以哪份审计结果为依据发生争议。
 
最高人民法院认为:关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围,因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为,根据审计法的规定及其立法宗旨,法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督,目的在于维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算,属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此,本案诉争工程款的结算,与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等,属于不同性质的法律关系问题,即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计,均不能认为,国家审计机关的审计结论,可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据,故对重庆建工集团的上述主张,本院不予采信,对案涉工程的结算依据问题,应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
 
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为,分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准,系因该合同属于分包合同,其工程量与工程款的最终确定,需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此,对该约定的理解,应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式,确定结算工程款的真实合理性,该结果须经业主认可,而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后,依据审计结果进行结算。根据审计法的规定,国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为,审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此,在民事合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式,认为合同签订时,当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此,重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张,缺乏事实和法律依据,本院不予采信。
 
结合结算协议的签订和实际履行情况,本院认为,虽然本案审理中,双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议,但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可,重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此,即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异,但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定,双方当事人签订结算协议并实际履行的行为,亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更,该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下,国家审计机关做出的审计报告,不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行,但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵,故本院对其主张不予支持;中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款,具有事实和法律依据,本院予以支持。

上述案例给了我们这样的启示:由于行政管理关系和民事关系的不同,如当事人同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入,其约定应当具体明确,而不能通过解释推定的方式。审计,可以泛指第三方专业机构的审核,而在特定场合,则特指审计机关的审计。对于采纳哪种解释,需要结合合同约定确定,例如,合同中是否明确约定建设项目的国家投资性质,是否对于审计的具体主体、程序作出约定等。由于民法以当事人自治为原则,以行政干预为例外,最高人民法院实际上对于审计采纳较为严格的解释。

保护双方当事人的合理预期和交易安全是法律的职责。除非双方当事人对于行政介入均有预期,施工方同意接受这一风险,否则不应介入。如果双方当事人在合同履行过程中已经通过实际行为变更了合同结算方式,从交易稳定性的角度,应该得到尊重。

三、对于合同中明确约定了以审计机关的审计结果作为结算依据,这一约定是否有效,实际上也存在争议。一种观点认为,这一约定突破了合同相对性,使得双方当事人的风险不可控,不应作有效处理。另一种观点认为,该约定仅是双方关于结算方式的约定,只要是一致的真实意思表示,应该有效。

小编同意第二种观点,若当事人约定以审计结果作为工程款结算依据的,审计结果已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分,是双方当事人对于自己权利的处分,当事人双方应当受到合同的约束。

之前,全国人大常委会法工委出具复函,认为“地方性法规中直接以审计结果
作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。”
但双方当事人在合同中自行约定以审计结果作为结算依据的,不在此列。

最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》[(2001)民他字第2号]规定:

审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。

承包人投标时应当注意招标文件中的审计要求,充分考虑自身的风险承受能力。在合同谈判阶段,要尽力排除适用审计结果的不利条款,使得结算条款尽可能地合理、明确,特别对结算时限、结算依据等在合同中作明确约定。

来源:广州仲裁委员会


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